原標題

《惠州市野外用火管理條例（草案）》首次接受審議
地方立法填補非林業用地野外用火法律空白

　　2021年4月3日，惠城區紅花湖金榜隧道南側山頭發生一起山火，引發社會各界對野外用火管理的廣泛關注。惠州通過地方立法，全面規范野外用火行為，用地方立法填補非林業用地野外用火的法律空白，做到有法可依。

　　8月26日召開的市十三屆人大常委會第七次會議，審議市政府關于提請審議《惠州市野外用火管理條例（草案）》（以下簡稱“條例（草案）”）的議案。

　　記者了解到，《條例（草案）》明確了森林防火區、城市建成區與城市化管理區域、農村生活生產區的野外用火管理規范以及法律責任。其中明確，在森林防火區內擅自野外用火，引起森林火災的，對個人并處二千元以上三千元以下罰款，對單位并處三萬元以上五萬元以下罰款；造成損失的，依法承擔民事賠償責任，并可以責令責任人限期補種樹木；涉嫌構成犯罪的，移送司法機關依法處理。

　　立法背景

　　國家、省沒有野外用火管理專門法規

　　市人大常委會農工委主任余瑞芳在作《條例（草案）》的審查報告時說，我市是廣東省內首個獲得“國家森林城市”稱號的地級市，森林資源豐富，全市林業用地面積1028.48萬畝，森林覆蓋率61.66%，森林蓄積量4150.85萬立方米，森林防火任務非常艱巨繁重。

　　據統計，近年來我市年均處置森林火情火災100多宗，99%的起火原因與不當野外用火有關。森林火災撲救難度大，造成經濟損失、生態破壞嚴重，社會影響較大。

　　制定《條例》是守住“惠州藍”的現實需要。相關實驗表明，秸稈焚燒期與非焚燒期相比，細粒子的平均濃度會增長4～7倍。不當野外用火所引發的森林火災和大范圍無序焚燒秸稈是導致環境空氣中的PM10、PM2.5濃度升高的一個重要因素。通過立法規范野外用火行為，可以減少對空氣質量的不良影響。

　　“制定《條例》是促進國家法律法規在惠州落地實施的需要。”余瑞芳說，目前，國家和省都沒有野外用火管理的專門法規，上位法對野外用火管理只是作出了比較原則的規定，操作層面不夠具體化。關于農村生活生產區、城市建成區與城市化管理區域的野外用火管理，目前在立法層面是空白的。此外，我市野外用火管理還存在措施落實不夠到位、部門權責不明晰、管理力度不夠大等問題，需要通過地方立法加以解決。

　　起草過程

　　堅持科學立法、民主立法、開門立法

　　《條例》于2020年列入地方立法預備項目，明確由市林業局負責牽頭起草工作。為使立法工作做到科學立法、民主立法、開門立法，2020年下半年開始，市林業局委托市地方立法研究中心具體承辦立法的具體事務。市林業局、市地方立法研究中心聯合組建立法項目組，廣泛開展《條例》起草前的調研工作。

　　記者了解到，《條例》起草過程把握了以下幾點原則：問題導向，著眼解決農村生活生產區、城市建成區與城市化管理區域在野外用火管理實際工作中急需解決的問題；立足惠州實際，在《條例》立法的制度設計、安排中體現惠州特色；回應社會關切，對實行工作中迫切需要規范調整的事項作出規定，增強立法工作的可執行性、可落地性。

　　主要內容

　　《條例（草案）》共十九條不分章節

　　《條例（草案）》不分章節，共分為十九條。篇章結構精簡，框架設計合理，貼合地方實際，突出了本地特色，符合地方發展和人民群眾的需要。

　　記者了解到，《條例（草案）》所稱森林防火區是指林地及距離林地邊緣30米范圍內的區域。農村生活生產區是指森林防火區和城市建成區與城市化管理區域之外的村民生活和生產活動的區域。

　　值得關注的是，《條例（草案）》第七條關于獎勵舉報制度的規定，是《條例（草案）》的創設性規定，明確任何單位和個人均有舉報違規野外用火的權利，各縣（區）人民政府應當建立獎勵舉報制度。對舉報違規野外用火行為，經有關部門查證屬實的，可以給予舉報人適當獎勵。各縣（區）人民政府林業、城鄉管理和綜合執法、農業農村主管部門，鄉鎮人民政府、街道辦事處應當公布舉報方式和渠道，及時核查舉報線索，保護舉報人權益。

　　第九條明確野外用火管理按照不同期間實行分期管理，同時也明確不同期間內森林防火區、城市建成區與城市化管理區域、農村生活生產區的管理措施，最大限度管控火源。

　　第十、十一、十二條，分別按照森林防火區、城市建成區與城市化管理區域、農村生活生產區野外用火禁止性行為作出了規定，也對特殊情況野外用火管理予以明確，避免野外用火管理中法律法規適用、調整的空白和盲區。

　　建議

　　廣泛征求意見提高《條例》可操作性

　　市人大常委會組成人員表示，經審查，《條例（草案）》仍有一些需要完善的條文，建議在《條例》二審中予以完善，提高《條例》的針對性、適用性、可操作性。同時，條文表述要更加嚴謹。

　　市人大常委會組成人員建議，要強化職責建設，進一步規范和明晰權責關系。《條例（草案）》對于森林、林木、林地、農場等經營單位和個人沒有制定相關職責條款。建議《條例（草案）》增加一條經營單位和個人職責，進一步明晰野外用火主體的職責，提高《條例》的執行效率。同時，要加強針對性研究，進一步增強條文的可行性，比如《條例（草案）》第十四條綜合利用條款中用“引導”“有條件”“鼓勵”等導向性的表述，不是剛性要求，不利于綜合利用條款的執行。《條例（草案）》第十五條野外用火應當遵守的規定，沒有考慮到火險防護時段和環境保護等具體要求。

　　市人大常委會組成人員建議，要完善法律責任條款，進一步增強條文的可達性。《條例（草案）》第十二條提出三項農村生活生產區禁止行為，條例第十八條相應的違法處罰規定只對第一項作出規定，為進一步增強農村生活生產區禁止行為的可達性，建議《條例（草案）》第十八條增加對違反條例第十二條第二、三項規定的處罰規定。

　　惠州日報記者黃曉娜 通訊員陳瑞鳳 謝映暉